La sous-direction des communautés immigrées : origine, compétences et évolution institutionnelle

La définition et la mise en œuvre du droit des étrangers se font par un certain nombre d’acteurs publics et privés.

De longue date, le ministère de l’Intérieur assure un rôle central ou pivot dans la définition des politiques d’asile, d’immigration ou même d’intégration, même si, par moments, il a existé des ministères ou des secrétariats d’État à l’immigration, et qu’il a pu être concurrencé par d’autres ministères comme le ministère des Affaires sociales pour l’intégration, du Travail pour l’emploi, des Affaires étrangères pour les visas et l’asile, ou de la Justice pour les naturalisations.

La sous-direction des communautés immigrées s’inscrit dans cette histoire administrative particulière. Elle constitue une étape importante de la structuration des politiques sociales et culturelles destinées aux populations immigrées, avant d’être remplacée par une sous-direction de l’accueil et de l’intégration.

La création de la Direction de la Population et des Migrations

Les compétences en matière d’immigration, d’asile et d’intégration n’ont pas toujours été exclusivement exercées par le ministère de l’Intérieur.

Si ce ministère est traditionnellement chargé de la police des étrangers et exerce en la matière une « prééminence […], y compris symbolique », la responsabilité de la politique d’immigration a été exercée en concurrence avec d’autres ministères ou secrétariats d’État.

Avant même la création d’un secrétariat à l’immigration en 1974 puis d’un ministère de l’Immigration en 2007, on a toutefois constaté une forme d’autonomisation des politiques d’immigration avec la création en 1966 de la Direction de la Population et des Migrations, ou DPM, au sein du ministère des Affaires sociales.

Rattachée au ministère des Affaires sociales, la Direction de la Population et des Migrations a été créée par décret du 6 juillet 1966, en étant alors « chargée des affaires » concernant les migrations à l’intérieur du territoire français, de l’immigration, des actions en faveur des immigrés et des naturalisations.

Il s’agissait alors, parallèlement aux compétences exercées par le ministère de l’Intérieur, de regrouper au sein d’une même direction ministérielle les compétences en matière d’immigration éclatées jusque-là entre différents ministères, notamment les Affaires sociales, la Santé et la Population, ainsi que le Travail.

Cette organisation devait plus largement répondre au phénomène des mouvements migratoires et démographiques, y compris internes à la France, comme les rapatriés d’Algérie et les populations de l’Outre-mer, qui ont marqué l’après-guerre.

Les missions générales de la DPM

Regroupant l’ensemble des services chargés des questions migratoires et des naturalisations, la DPM s’est vu confier la gestion de l’immigration familiale et de travail, mais aussi la mission de favoriser l’intégration sociale des migrants.

La DPM produisait également des circulaires, notes et instructions, mais aussi des rapports et études statistiques, en particulier les rapports annuels statistiques intitulés « Immigration et présence étrangère en France », élaborés pendant vingt ans par le statisticien André Lebon, et appelés « rapports Lebon ».

La DPM constituait ainsi une administration spécialisée dans les questions migratoires, sociales, démographiques et d’intégration. Son rôle ne se limitait pas à l’application de règles relatives à l’entrée et au séjour : elle participait également à la préparation des politiques publiques, au suivi statistique des phénomènes migratoires et à l’organisation des dispositifs sociaux destinés aux immigrés.

La sous-direction des mouvements de population

La sous-direction des « mouvements de population », devenue par la suite la sous-direction « de la démographie, des mouvements de population et des questions internationales », ou DMI, était compétente, en lien avec le ministère de l’Intérieur, pour l’élaboration et l’application de la législation et de la réglementation relatives aux conditions d’entrée et de séjour en France des étrangers.

Elle intervenait en particulier s’agissant du regroupement familial et des autorisations de travail.

Elle proposait les actions concernant l’immigration sur le territoire français et les migrations à l’intérieur de ce territoire, et plus largement l’élaboration et le suivi de la politique démographique.

Elle exerçait la tutelle sur l’Office national d’immigration, ou ONI, devenu ensuite l’Office des migrations internationales, ou OMI.

Elle assurait aussi la préparation et veillait à l’exécution des accords internationaux en matière d’immigration.

La DMI illustre donc la répartition des compétences entre le ministère des Affaires sociales et le ministère de l’Intérieur. Alors que le ministère de l’Intérieur conservait une responsabilité traditionnelle en matière de police des étrangers, la DPM intervenait sur les dimensions démographiques, sociales, professionnelles et familiales de l’immigration.

La transformation de la sous-direction des programmes sociaux

La sous-direction « des programmes sociaux en faveur des immigrés » a ensuite été remplacée par une sous-direction « des programmes sociaux et de l’action culturelle ».

En 1983, cette structure est devenue la sous-direction des « communautés immigrées ».

Cette appellation a été abandonnée en 2000, étant considérée comme une appellation « sentant le souffre ».

La sous-direction des communautés immigrées a alors été remplacée par la sous-direction de l’« accueil et intégration ».

Les fonctions de la sous-direction des communautés immigrées

La sous-direction des communautés immigrées appartenait à une administration dont l’objectif était de prendre en compte les conditions de vie, l’insertion sociale et la participation culturelle des populations immigrées.

Son existence traduisait le déplacement progressif de l’action publique, depuis une approche centrée uniquement sur les mouvements de population vers une approche davantage orientée vers l’accueil, l’intégration et les politiques sociales.

Cette évolution ne supprimait pas les compétences relatives à l’entrée, au séjour ou au travail des étrangers. Elle ajoutait à ces questions une dimension sociale et culturelle, en prenant en considération les conditions d’installation et de participation à la vie collective.

La transformation de la dénomination en 2000 témoigne également d’une évolution du vocabulaire administratif. La référence aux « communautés immigrées » a été abandonnée au profit de l’« accueil » et de l’« intégration ».

Cette nouvelle appellation mettait davantage l’accent sur les politiques publiques et les dispositifs d’accompagnement que sur l’existence de groupes définis par leur origine ou leur statut migratoire.

Les directeurs successifs de la DPM

Le premier directeur de la population et des migrations a été le conseiller d’État Michel Massenet, nommé en 1966 par le ministre des Affaires sociales Jean-Marcel Jeanneney, jusqu’au ministère Fontanet en 1972.

La fonction de « DPM » a été ensuite occupée successivement par Charles Barbeau de 1972 à 1973, André Postel-Vinay de 1973 à 1974, avant qu’il devienne éphémère secrétaire d’État chargé des travailleurs immigrés, puis Jacques Fournier de 1974 à 1979, Jean Chazal de 1979 à 1981, Pierre Granjeat de 1981 à 1985, Gérard Moreau de 1985 à 1997, Jean Gaeremynck de 1997 à 2005 et Patrick Butor de 2005 à 2007.

La DPM dans l’histoire de l’administration de l’immigration

La compétence du ministère de l’Intérieur dans la détermination et la mise en œuvre des politiques d’asile et d’immigration est ancienne.

Déjà sous la Monarchie de Juillet, sur le fondement de la loi du 21 avril 1832 relative à la résidence des réfugiés étrangers en France, le rôle de surveillance des réfugiés et d’éloignement des récalcitrants est confié au ministère de l’Intérieur.

L’article 7 de la loi du 3 décembre 1849 lui attribue expressément le pouvoir d’expulsion des étrangers.

Cette tendance ne fera que s’accentuer, en particulier avec le décret-loi « Daladier » du 2 mai 1938 sur la police des étrangers, largement préparé et mis en œuvre par le ministre de l’Intérieur Albert Sarraut, et, à la Libération, avec l’ordonnance du 2 novembre 1945.

Depuis, la quasi-totalité des lois sur l’immigration portent le nom d’un ministre de l’Intérieur et la mainmise du ministère sur la définition des règles relatives à l’entrée, au séjour et à l’éloignement des étrangers n’a fait que s’accentuer.

Selon les époques, le ministère de la Justice a également pu jouer un rôle important, particulièrement sur les naturalisations, avec le service de la nationalité à Rezé, mais aussi parce que certains contentieux concernant les étrangers relevaient du juge judiciaire.

D’autres compétences ont relevé du ministère des Affaires sociales pour l’intégration, du ministère du Travail pour l’emploi, ainsi que du ministère des Affaires étrangères pour les visas et l’asile.

Les secrétariats d’État et ministères chargés de l’immigration

Dans l’histoire, la compétence de l’immigration ou des réfugiés a pu être confiée à divers secrétaires d’État.

Ainsi, sous la IIIe République, Philippe Serre a été, durant trois mois, de janvier à mars 1938, un éphémère sous-secrétaire d’État au Service de l’Immigration et des étrangers du gouvernement Chautemps.

En 1940, le Mosellan Robert Schuman a été nommé sous-secrétaire d’État pour les réfugiés dans le gouvernement Paul Reynaud, poste qu’il conserve brièvement dans le premier gouvernement Pétain jusqu’aux pleins pouvoirs, du 16 juin au 10 juillet 1940.

À la Libération, le Résistant Henri Frenay est nommé commissaire puis ministre des « Prisonniers, Déportés, Réfugiés » du Comité français de la libération nationale puis du Gouvernement provisoire de la République française entre 1943 et 1945, avec la tâche d’organiser le rapatriement d’1,3 millions de personnes.

Mais il a fallu attendre le septennat de Valéry Giscard d’Estaing pour qu’un autre Résistant, André Postel-Vinay, devienne le vrai premier secrétaire d’État chargé des travailleurs immigrés, rattaché au ministre du Travail, Michel Durafour.

Même si, faute de moyens, il n’occupera ce poste que de manière éphémère, du 28 mai 1974 au 22 juillet 1974, son ministère a été marqué par l’annonce de la suspension, par voie de circulaires, de l’immigration du travail et des familles à l’issue du conseil des ministres du 3 juillet 1974.

Il est remplacé dans ce poste par Paul Dijoud de 1974 à 1976, puis, dans un portefeuille plus large de secrétaire d’État chargé des travailleurs manuels et immigrés, par Lionel Stoléru de 1978 à 1981.

Lorsque la gauche arrive au pouvoir en 1981 avec l’élection de François Mitterrand, elle renoue avec l’instauration d’un véritable secrétaire d’État chargé des immigrés, avec la nomination de François Autain comme secrétaire d’État de 1981 à 1982, rattaché à la ministre de la Solidarité nationale, Nicole Questiaux.

Georgina Dufoix devient ensuite secrétaire d’État chargée de la famille, de la population et des travailleurs immigrés de 1983 à 1984, et porte la loi sur le « titre unique » en 1984 à la suite de la « marche des beurs ».

Le Haut conseil à l’intégration

En décembre 1989, le gouvernement Rocard instaure un Haut conseil à l’intégration, ou HCI, directement rattaché aux services du Premier ministre.

Il avait pour mission de donner son avis et de faire toute proposition utile, à la demande du Premier ministre, « sur l’ensemble des questions relatives à l’intégration des résidents étrangers ou d’origine étrangère ».

La création du HCI montre que les politiques d’intégration ne relevaient pas uniquement d’une administration spécialisée ou du ministère de l’Intérieur. Elles pouvaient également être suivies au niveau interministériel et directement rattachées au chef du Gouvernement.

La création du ministère de l’Immigration en 2007

L’évènement institutionnel qui a le plus marqué cette période est la création, peu après l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République, d’un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire.

Comme il s’y était engagé durant la campagne présidentielle de 2007, sous l’influence de son conseiller d’extrême droite, Patrick Buisson, Nicolas Sarkozy a créé après son élection un ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Codéveloppement, devenu par la suite Développement solidaire.

Ce ministère a été confié d’abord à Brice Hortefeux de 2007 à 2009, puis à l’ancien socialiste Éric Besson de 2009 à 2010.

Dès son annonce en mai 2007, cette création a été particulièrement critiquée, non pas sur le principe d’un ministère de l’immigration de plein exercice, mais sur l’association de l’« immigration » à l’« identité nationale » et l’amalgame qu’elle sous-tend, avec notamment l’organisation d’un grand débat sur l’identité nationale.

Cette création donna alors lieu à la démission de huit universitaires de la Cité nationale de l’histoire de l’immigration, ou CNHI, et à de nombreuses pétitions et mouvements de protestation ou colloques dénonçant cette « xénophobie d’État ».

De manière non moins symbolique, le ministère de l’Immigration et de l’Identité nationale, Brice Hortefeux, organise un sommet de ministres européens de l’Intérieur sur l’intégration à Vichy en septembre 2009 sur le thème de l’intégration.

Les objectifs et compétences du ministère de l’Immigration

La volonté du président de la République Nicolas Sarkozy, dans la lettre de mission adressée au ministre de l’Immigration Brice Hortefeux en juillet 2007, a été de créer un « ministère dédié à la question des flux migratoires » réunissant sous la responsabilité d’un seul ministre « l’ensemble des administrations concernées ».

Il s’agissait ainsi d’impulser une « réforme fondamentale de structure » ayant comme objectif général de garantir « le droit légitime et absolu de la France de déterminer elle-même qui a le droit de s’installer ou non sur son territoire ».

Cette réforme avait en réalité déjà été largement entreprise dès 2005, alors que Nicolas Sarkozy était ministre de l’Intérieur, avec la création du comité interministériel de contrôle de l’immigration, ou CICI.

Le secrétaire général du CICI, le conseiller d’État Patrick Stefanini, devint d’ailleurs le secrétaire général du ministère de l’Immigration, chargé d’assister le ministre pour l’administration du ministère.

Lors du changement de ministre de l’Immigration, Éric Besson, il est remplacé en mai 2009 par Stéphane Fratacci, également conseiller d’État.

En outre, le ministère de l’Immigration disposait d’une autorité sur toutes les structures interministérielles liées à l’immigration, à l’intégration ou au codéveloppement.

Cette autorité concernait notamment le Comité interministériel de contrôle de l’immigration, le Conseil national pour l’intégration des populations immigrées, la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées et l’ambassadeur au codéveloppement.

L’ensemble des administrations et établissements publics concernés ont alors changé de tutelle.

Ont notamment été concernés l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, ou Acsé, l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations, ou ANAEM, ainsi que le Service social d’aide aux étrangers, ou SSAE.

Ces structures, transférées en avril 2009, deviendront l’Office français de l’immigration et de l’intégration, ou OFII.

La fin de la DPM et l’absorption du ministère de l’Immigration

La DPM a cessé son activité au 31 décembre 2007 avec la création du ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Codéveloppement.

En novembre 2010, le ministère de l’Immigration est purement et simplement absorbé par le ministère de l’Intérieur.

Dès lors, celui-ci exerce toutes les compétences et tutelles dévolues depuis 2007 au ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire.

La disparition de la DPM et l’absorption ultérieure du ministère de l’Immigration marquent le renforcement de la centralité du ministère de l’Intérieur dans la conduite des politiques d’asile, d’immigration et d’intégration.

La création du Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration

En mai 2012, après l’élection de François Hollande et la nomination de Manuel Valls au ministère de l’Intérieur, est créé un Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration, ou SGII.

Cette fonction est confiée au conseiller d’État Luc Derepas.

Le SGII sera supprimé en 2013 pour être remplacé par la Direction générale des étrangers en France, ou DGEF, avec le même directeur.

La Direction générale des étrangers en France

Créée en 2013, la Direction générale des étrangers en France est chargée, au sein du ministère de l’Intérieur, de la politique d’immigration, d’asile, d’intégration et d’accès à la nationalité française.

Depuis 2012, ce ministère exerce la compétence quasi exclusive en la matière.

La DGEF comprend notamment la Direction de l’accueil, de l’accompagnement des étrangers et de la nationalité, avec deux sous-directions : « Accueil et prévention des discriminations » et « Accès à la nationalité française ».

En octobre 2020, cette direction est restructurée pour devenir la Direction de l’intégration et de l’accès à la nationalité, ou DIAN, avec deux sous-directions : « Intégration des étrangers » et « Accès à la nationalité française ».

La DGEF comprend aussi un Département des statistiques, des études et de la documentation, ou DSED, ainsi qu’un Service des affaires internationales et européennes.

La place de la sous-direction des communautés immigrées dans cette évolution

La sous-direction des communautés immigrées appartient à une période durant laquelle les politiques d’immigration étaient encore réparties entre plusieurs administrations.

La DPM, rattachée au ministère des Affaires sociales, intervenait alors dans les domaines de l’immigration familiale et de travail, des actions sociales, de l’intégration et des naturalisations, tandis que le ministère de l’Intérieur conservait ses compétences traditionnelles en matière de police des étrangers.

La sous-direction des communautés immigrées représentait plus précisément le versant social et culturel de cette politique administrative.

Son remplacement en 2000 par la sous-direction de l’accueil et intégration témoigne d’une nouvelle orientation des politiques publiques, davantage centrée sur l’accueil des étrangers, leur accompagnement et leur intégration.

La création du ministère de l’Immigration en 2007, la fin de la DPM au 31 décembre 2007, puis l’absorption de ce ministère par le ministère de l’Intérieur en novembre 2010 ont ensuite conduit à une nouvelle concentration institutionnelle des compétences.

La création de la DGEF en 2013 a achevé cette réorganisation en réunissant, au sein du ministère de l’Intérieur, les compétences relatives à l’immigration, à l’asile, à l’intégration et à l’accès à la nationalité française.

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