Accord de répartition des réfugiés : mécanismes, objectifs et limites

La répartition des réfugiés et des demandeurs d’asile répond à un déséquilibre persistant entre les territoires d’accueil. En Europe comme en France, les dispositifs successifs cherchent à répartir plus équitablement les personnes exilées, tout en organisant leur hébergement, l’examen de leur demande d’asile et la coopération avec les pays situés aux frontières extérieures de l’Union européenne.

Ces mécanismes soulèvent toutefois des questions de solidarité, de souveraineté, de respect du droit d’asile, de financement et d’efficacité. Ils ne concernent pas uniquement le nombre de personnes accueillies : ils déterminent également les conditions matérielles d’accueil, les responsabilités des États et la manière dont les frontières sont contrôlées.

La répartition des demandeurs d’asile en France

À la suite de la crise migratoire débutée au printemps 2015, la forte concentration des migrants et demandeurs d’asile en Île-de-France a entraîné une pression croissante sur les capacités d’hébergement de cette région, ainsi qu’une augmentation de la présence à la rue et des campements.

Pour répondre à cette situation, les pouvoirs publics ont progressivement mis en œuvre deux dispositifs visant à réduire le déséquilibre constaté : l’orientation régionale des demandeurs d’asile, déployée à partir de 2021, et les sas régionaux, créés en 2023, qui consistent à proposer aux migrants franciliens un hébergement dans une autre région.

L’orientation régionale des demandeurs d’asile

L’orientation régionale des demandeurs d’asile qui se présentent dans certaines régions, en pratique à ce jour l’Île-de-France, consiste à leur proposer d’être hébergés dans une autre région, et à subordonner l’octroi des conditions matérielles d’accueil, hébergement notamment, à un accord du demandeur sur cette proposition.

Ce dispositif a contribué à rééquilibrer leur accueil sur le territoire national. L’Île-de-France accueillait 46 % des demandeurs d’asile avant la mise en œuvre du dispositif : cette proportion a été ramenée à 26 % en 2024.

Près de 18 000 personnes ont été orientées d’Île-de-France vers les autres régions en 2024.

Des écarts persistent néanmoins entre régions, certaines restant en deçà de leurs objectifs d’accueil tandis que d’autres les dépassent, écarts qui peinent à être justifiés, et posent la question du pilotage du dispositif.

Le cas particulier des Hauts-de-France

La situation des Hauts-de-France demeure spécifique.

Cette région accueille un nombre de demandeurs d’asile supérieur à la cible définie au niveau national, sans bénéficier à ce stade du mécanisme d’orientation régionale qui permettrait de réduire cette pression en orientant une partie des personnes concernées vers d’autres régions.

Les sas régionaux et la mise à l’abri en Île-de-France

Les sas régionaux, quant à eux, sont dix centres d’hébergement temporaire répartis sur le territoire, et dont la fonction est de faciliter les opérations de mise à l’abri de la préfecture de région Île-de-France.

Ils accueillent ainsi, sur la base du volontariat, les personnes migrantes à la rue en Île-de-France, quel que soit leur statut administratif.

Ils ont de fait amélioré l’organisation des mises à l’abri conduites depuis l’Île-de-France.

Depuis leur création en 2023, ils ont permis de mettre temporairement à l’abri plus de 8 000 personnes à fin octobre 2025, en leur offrant une prise en charge sanitaire, sociale et administrative.

Des places censées être mises à disposition ne sont cependant pas occupées, notamment en raison de l’inadaptation de certains locaux aux publics accueillis.

La répartition européenne décidée en 2015

Les ministres de l’intérieur européens sont convenus mardi de se répartir 66 000 demandeurs d’asile dans l’immédiat, puis 54 000 autres par la suite.

Un accord a été trouvé à Bruxelles, mardi 22 septembre, entre les ministres de l’intérieur de l’Union européenne au sujet de l’accueil de 120 000 migrants, alors que les dirigeants européens se réunissent à leur tour mercredi.

Il a fallu recourir à un vote à la majorité pour faire passer le plan de la Commission européenne.

La Slovaquie, la Roumanie, la Hongrie et la République tchèque ont voté contre le mécanisme.

La Finlande, où l’extrême droite est associée au gouvernement, s’est abstenue.

La Pologne, jusqu’à présent réticente, s’est, en revanche, ralliée à la position de la France, de l’Allemagne et de la présidence luxembourgeoise de l’Union.

Une répartition en deux étapes

L’accord conclu est particulièrement complexe.

Il se décompose en deux grands chapitres : sur les 120 000 personnes à répartir, 66 000 réfugiés seront « relocalisés » à partir de la Grèce et de l’Italie dans toute l’Union, y compris en Hongrie, selon une clé de répartition contraignante.

Le pays de Viktor Orban avait cherché à s’exclure du mécanisme envisagé au départ, qui devait répartir 54 000 réfugiés présents en Hongrie.

Au terme de la relocalisation des premiers 66 000 réfugiés, les États se reverront en principe pour décider de la répartition de 54 000 autres.

La répartition des demandeurs d’asile se déroulera à partir de l’Italie ou la Grèce.

Les États opposés au mécanisme

Les trois autres États qui se sont opposés à l’accord seront par contre contraints d’accepter des réfugiés.

Cela ne devrait pas manquer de créer de nouvelles tensions, notamment parce que la Slovaquie refuse obstinément d’accueillir des personnes de confession musulmane.

Le premier ministre, Robert Fico, a d’ailleurs réitéré ses réserves à l’issue de ce conseil exceptionnel : « Tant que je serai premier ministre, les quotas obligatoires ne seront pas appliqués sur le territoire slovaque. »

François Hollande a vivement critiqué cette prise de position : « On ne peut pas demander à l’Europe un soutien et refuser à l’Europe une solidarité. (...) On ne peut pas refuser d’accueillir des hommes et des femmes qui sont en danger de mort. »

La Pologne a accepté de se dissocier de ses partenaires de l’Est, parce que le texte des conclusions permet à Varsovie d’affirmer à son opinion publique que les plans initiaux de 120 000 personnes à accueillir ont été revus à la baisse et que l’effort à accomplir par les différents États sera étalé dans le temps.

Un accord a été trouvé ce mardi 22 septembre à Bruxelles, par les 28 pays de l’Union européenne concernant la répartition des migrants.

120 000 personnes vont être accueillies en Europe.

Quatre pays ont cependant voté contre : la Hongrie, la République tchèque, la Roumanie et la Slovaquie.

Cet accord s’impose à tous les États membres, « y compris à la Slovaquie qui ce soir conteste ».

Mais politiquement, cet accord laissera de profondes blessures.

Les « hot spots » et l’enregistrement des demandeurs d’asile

La France se flattait, elle, mardi soir, d’avoir obtenu une décision explicite concernant les hot spots, des centres d’enregistrement des personnes demandant d’accéder au statut de réfugié, établis dans des pays aux limites de l’espace Schengen.

Une ambiguïté quant au rôle exact de ces structures subsiste, Paris et d’autres capitales affirmant qu’ils doivent aussi servir de lieux de rétention pour les déboutés du droit d’asile.

Malgré son caractère à la fois compliqué et ambigu, l’accord conclu permet que le sommet des chefs d’État et de gouvernement qui aura lieu mercredi 23 septembre au soir dans la capitale belge, à la demande de la chancelière Angela Merkel, se déroule dans un climat moins explosif.

Pour le reste, rien ne semble toutefois indiquer que les États membres sont prêts à envisager une réponse complète et durable à une crise migratoire qui, de l’avis de beaucoup, n’en est qu’à ses débuts.

Les accords bilatéraux de l’Union européenne avec les pays tiers

Le 17 mars dernier, un accord bilatéral de « partenariat stratégique » a été signé entre l’UE et l’Égypte.

Le pays, qui traverse une grave crise économique, touchera 7,4 milliards d’euros de l’UE d’ici à 2027.

Ce montant comprendra 5 milliards d’euros de prêts, 1,8 milliard pour des investissements dans la transition verte et numérique et 600 millions de dons, dont 200 concernant la gestion des flux migratoires.

Cet accord rejoint ceux noués par l’UE avec la Turquie en 2016, le Maroc en 2004, la Tunisie en juillet 2023 ou encore la Mauritanie au début mars 2024, qui promettent plus de coopération et d’investissement européen, en échange d’un renforcement des frontières.

Quelles sont les caractéristiques de ces accords bilatéraux et permettront-ils de faire face au nombre record de 1,14 million de demandes d’asile formulées en 2023 ?

Entre externalisation et souveraineté, l’UE a-t-elle trouvé le bon équilibre ?

La construction progressive d’une diplomatie migratoire

Le « partenariat stratégique » signé avec l’Égypte s’inscrit dans une continuité.

La mise en œuvre des accords de Schengen, signés en 1985, a marqué une nouvelle ère pour l’Europe : l’ouverture des frontières intérieures allait de pair avec la nécessité de gérer les frontières extérieures.

Entre les années 1990 et 2000, les accords migratoires ont ainsi été centrés sur l’Europe de l’Est et les États destinés à intégrer l’UE : en échange d’un contrôle, par ces États, de l’immigration irrégulière, leurs ressortissants bénéficiaient de manière anticipée de facilités pour se déplacer au sein de l’UE.

La géographie des accords migratoires a ensuite changé pour concerner plutôt l’Afrique du Nord, l’Asie ou le Moyen-Orient, de façon beaucoup moins formelle.

Le Traité d’Amsterdam de 1999 souligne alors la nécessité de coopérer avec les pays de départ extra-européens.

En 2002, le Conseil européen réuni à Séville intègre officiellement la relation de l’UE avec des pays tiers en matière de politique migratoire et cette question devient un élément explicite de ses relations diplomatiques.

Certains accords commerciaux, humanitaires ou de sécurité intègrent désormais un volet migratoire conditionnel.

En 2005 est signée l’Approche globale sur la migration et la mobilité, AGMM, qui définit la façon dont l’Union européenne exerce sa coopération opérationnelle avec les pays tiers, auquel s’adjoint en 2007 un partenariat entre l’UE et l’Union africaine sur la Migration, la mobilité et l’emploi.

Suivent les signatures de partenariats bilatéraux avec des pays africains et du Moyen-Orient, surtout en Afrique du Nord mais pas uniquement.

Le processus de Khartoum, signé en 2014, vise à renforcer la coopération en matière de migration et de mobilité dans la Corne de l’Afrique.

Le Fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique qui s’étend aussi à la Corne de l’Afrique, au Soudan et à l’Égypte, a été lancé lors du sommet de La Valette sur la migration en 2015.

Le déploiement de financements est ainsi conditionné à des politiques de contrôle migratoire.

Pourquoi l’Union européenne coopère avec l’Égypte

L’accord du mois de mars s’inscrit dans le contexte d’une hausse de l’émigration égyptienne depuis la révolution de 2011 et surtout depuis la crise économique qui a frappé l’Égypte en 2022 et poussé des dizaines de milliers d’Égyptiens à quitter le pays de manière irrégulière.

Ce phénomène est nouveau et l’on comptait, jusqu’alors, peu d’émigration importante de l’Égypte vers l’Europe : les migrants égyptiens se rendaient plutôt en Libye et dans les pays du Golfe mais les opportunités d’émigration y sont moindre que par le passé et l’émigration s’est réorientée.

Au-delà de la volonté d’une réduction des migrations clandestines égyptiennes, l’objet de l’accord est prospectif : il s’agit d’endiguer des flux de demandeurs d’asile sud-soudanais, soudanais ou palestiniens qui pourraient passer par l’Égypte pour atteindre l’Europe, même si les déplacements de populations se font d’abord à l’intérieur des pays puis dans les pays voisins.

L’Égypte, à l’instar de nombreux pays dans le monde, a ainsi entrepris de construire une enceinte de haute sécurité fermée pour former une nouvelle enclave en cas d’exode des réfugiés gazaouis.

Or, les individus qui tentent le passage viennent de pays où sévissent de très graves crises politiques et humanitaires : la guerre à Gaza bien sûr, mais aussi la guerre civile qui a éclaté au printemps 2023 au Soudan après des années d’instabilité politique et la guerre civile au Sud-Soudan qui, depuis 2013, a conduit huit millions de Sud-Soudanais à être déplacés à l’intérieur du Sud-Soudan et plus de deux millions de Sud-Soudanais à fuir dans les pays voisins, Ouganda, Kenya, Éthiopie.

C’est ainsi une confusion statistique et politique qui est entretenue entre la gestion des flux de clandestins et l’arrivée de demandeurs d’asile alors que le droit international, à travers la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés ou son Protocole de 1967, considère que des individus qui fuient leur pays pour échapper aux persécutions et à la violence ont le droit de franchir irrégulièrement une frontière pour demander l’asile.

L’agence Frontex, en intégrant toutes les nationalités et tout type de personnes dans ses données, présente donc comme migrants « illégaux » des personnes qui peuvent en réalité prétendre au statut de réfugié.

Le contrôle des financements liés aux accords migratoires

Mettre en place des contrôles ex post est très difficile.

L’UE tente de contrôler ex ante tous les financements européens liés à la migration en veillant au choix des organisations récipiendaires : ils sont attribués soit à des ONG internationales, soit à des agences onusiennes comme le Haut Commissariat aux Réfugiés, soit à des agences de développement comme l’AFD française, qui ont à charge de redistribuer l’aide dans les pays concernés.

Depuis la mise en place des organisations de l’aide au développement comme la Banque mondiale, après la Seconde Guerre mondiale, aucune réponse satisfaisante n’a été apportée afin de garantir que les financements bénéficient aux institutions et aux organisations locales plutôt qu’à l’industrie de l’aide au développement ou à l’industrie humanitaire internationales.

On peut l’expliquer par une certaine défiance des donateurs vis-à-vis des institutions politiques des pays récipiendaires et par la faiblesse des organisations de société civile autonomes vis-à-vis du pouvoir politique.

Le risque de renforcer les régimes autoritaires

Dans les contextes autoritaires, les politiques de développement ou de coopération font courir le risque de renforcer les régimes autocratiques qui les emploient pour renforcer leurs systèmes de police, leur armée ou leurs gardes-frontière.

Cela empêche certaines évolutions démocratiques et fait courir le risque, en cas de déstabilisation des pouvoirs en place, que les appareils sécuritaires ne tombent aux mains de milices, comme c’est le cas au Soudan avec le général Hemetti.

La meilleure politique d’attribution des fonds consisterait à cibler les organisations locales émanant de la société civile, organisations que les États autoritaires travaillent justement à affaiblir.

Le risque de dépendance économique

Un autre risque important des partenariats migratoires noués dans le cadre de l’aide au développement est l’instauration de cycles de dépendance.

Quel que soit leur objet, migrations, démocratie, développement des infrastructures, les financements extérieurs peuvent occasionner des effets structurels fortement dommageables aux économies locales dans les pays du Sud.

Les régimes d’aide amènent ainsi des dépendances et contraignent les bénéficiaires à choisir des formes de développement qui ne sont pas nécessairement adaptées au contexte territorial, ce qui génère du « mal développement ».

L’efficacité incertaine des accords migratoires

La question de l’efficacité est ambivalente, elle dépend des objectifs explicites, limiter la migration illégale, ou plus implicites, empêcher les demandeurs d’asile d’accéder à l’UE, des pays donateurs.

Les pays partenaires de l’Europe en matière migratoire ont des politiques migratoires et des politiques d’asile autonomes, protocole sur la libre circulation des personnes et le droit à l’établissement et la résidence adopté par les pays de la CEDEAO en Afrique de l’Ouest en 1979, encadrements politiques et juridiques des migrations économiques et des migrations forcées proposé par l’Organisation de l’Unité africaine, devenue Union africaine, qui peuvent être affectées par les programmes européens.

En effet, les migrations de l’Afrique ou du Moyen-Orient vers l’Europe sont très minoritaires à l’échelle mondiale, et la majorité de ces flux sont plutôt régionaux.

Or, les partenariats européens en matière de migrations et d’asile, qui externalisent les frontières de l’UE en Afrique et incitent les pays partenaires à contrôler leurs frontières et réduire la mobilité intra-continentale, perturbent le fonctionnement des marchés du travail africains et les régimes de circulation continentaux.

Ce renforcement des contrôles crée de l’immobilité forcée auprès des populations qui ont coutume de circuler à l’intérieur de la zone du Moyen-Orient et de l’Afrique de l’Ouest ou de l’Est, ce qui risque paradoxalement d’augmenter les migrations vers l’Europe alors que la majorité de ces flux était plutôt régionale.

Cette immobilité forcée avive des tensions et peut générer ou aggraver des conflits et des crises, dans des régions où la mobilité est utilisée comme un outil de réponse face aux perturbations économiques, environnementales ou politiques.

En constituant un facteur d’aggravation des crises, elle peut entraîner encore plus de mobilité.

Pour endiguer les flux de la migration irrégulière, il faudrait plutôt passer par le financement de programmes destinés à atténuer les causes structurelles de l’immigration clandestine.

Les causes économiques des migrations

Ces causes sont économiques, liées à la différence de revenus et d’attractivité entre les pays de départ et les pays d’arrivée, les États-membres de l’UE mais aussi les pays du Golfe ou, avant 2011, la Libye.

Tant que l’Europe sera économiquement plus forte que les pays de départ, et tant qu’elle aura besoin de travailleurs qualifiés mais aussi non qualifiés, elle continuera à attirer des migrations économiques.

Or, l’UE ne dispose d’aucun programme pour gérer les besoins d’immigration peu qualifiée ; elle déploie seulement une politique très restrictive qui ne parvient pas à endiguer la migration dite illégale mais qui nourrit le marché du travail européen des emplois peu qualifiés.

Si l’UE reste attractive, c’est-à-dire, à moins qu’elle ne connaisse une récession durable et profonde, les arrivées clandestines se poursuivront et il est peu probable que des politiques de fermeté, même de plus en plus sévères, ne parviennent à les endiguer.

Les accords avec des pays tiers en matière migratoire ont donc peu de chances d’être un succès sur ce point en particulier.

L’impact sur les arrivées de demandeurs d’asile

En revanche, ils ont un effet très net sur les arrivées de demandeurs d’asile.

Cet endiguement des réfugiés, objectif moins visible des partenariats de l’UE, passe en réalité par du refoulement, qui est illégal au titre de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés de l’ONU, dont les États de l’UE sont signataires.

Il consiste à empêcher ou à faire empêcher par des pays partenaires les traversées de frontières de personnes qui souhaitent demander l’asile en Europe.

Or, si la lutte contre l’immigration dite « illégale », qui est régulièrement mise en avant, fait consensus, l’opinion publique est au contraire défavorable au non-respect du droit d’asile et ce, bien au-delà du clivage droite-gauche, ainsi que le montrent des enquêtes de moyenne durée comme la European Social Survey.

Le précédent de l’accord entre l’Union européenne et la Turquie

De manière contre-intuitive, de moins en moins d’accords sont signés, alors que les États-membres et les institutions de l’Union européenne parlent de plus en plus de diplomatie migratoire.

En réalité, il y a de moins en moins d’accords formels et de plus en plus de « deal » transactionnels, ou informels, sur le modèle de la déclaration UE-Turquie de mars 2016 qui organisait les flux migratoires dans le contexte de la guerre en Syrie et tentait de lutter contre les réseaux de passeurs, tout en affirmant respecter le principe de non-refoulement.

Le dispositif permettait de renvoyer tout Syrien arrivé illégalement sur les îles grecques en Turquie, en échange d’aides pour la Turquie, d’accords de facilitation de la mobilité de ses ressortissants et de concessions politiques importantes à Erdogan, alors en plein tournant autoritaire.

L’UE et ses États membres ont mobilisé depuis 2011 un budget de 11 milliards pour des activités humanitaires et non humanitaires et le « EU Facility for Refugees in Turkey » coordonne une aide de 6 milliards d’euros pour les réfugiés et les populations qui les accueillent, dont 5,3 milliards ont déjà été dépensés.

La Turquie accueille en 2024 plus de quatre millions de réfugiés, dont environ 3,4 millions de réfugiés parmi lesquels 3,1 millions de Syriens.

Un audit sur la gestion des fonds octroyés par l’UE à Ankara, réalisé en 2018 par la Cour des comptes européenne, a été rendu public en 2024 : il montrait que les programmes avaient pris du retard et avaient eu un impact insuffisant.

Malgré les aides, un tiers des enfants de réfugiés n’ont ainsi pas accès à l’éducation.

De plus, la déclaration UE-Turquie repose sur un fondement purement discursif, sans texte de loi : dès lors, il est impossible de la remettre en cause par des voies légales ou politiques.

Cette déclaration polymorphe, à la fois financière et politique, qui contourne le droit international public de l’asile, suit la même voie que la déclaration UE-Turquie de mars 2016.

Les enjeux de solidarité et de souveraineté

La répartition des réfugiés repose sur une tension entre la solidarité des États et la préservation de leur souveraineté.

Au niveau européen, le mécanisme de 2015 a été adopté malgré l’opposition de plusieurs pays, grâce à un vote à la majorité.

Les trois autres États qui se sont opposés à l’accord seront par contre contraints d’accepter des réfugiés.

Cette méthode permet de répartir les personnes à partir des pays les plus exposés, notamment la Grèce et l’Italie, mais elle peut également accentuer les tensions politiques entre les États membres.

En France, l’orientation régionale repose sur l’accord du demandeur, tandis que les sas régionaux accueillent les personnes migrantes à la rue sur la base du volontariat.

Les différences entre ces dispositifs tiennent donc à leur public, à leur statut administratif, à leur mode d’orientation et à la nature de la prise en charge proposée.

La question de l’efficacité est ambivalente, elle dépend des objectifs explicites, limiter la migration illégale, ou plus implicites, empêcher les demandeurs d’asile d’accéder à l’UE, des pays donateurs.

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