Arrêt Belgacem du Conseil d’État du 19 avril 1991 : contrôle de proportionnalité et protection de la vie familiale

L’arrêt Belgacem, rendu par le Conseil d’État le 19 avril 1991, constitue une décision majeure en matière de police des étrangers et de contrôle des mesures d’expulsion. Il affirme qu’un étranger peut invoquer l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales afin de contester une mesure d’éloignement portant une atteinte disproportionnée à sa vie privée et familiale.

Cette décision, constitue une véritable extension du contrôle de proportionnalité, extension qu’il n’a pas fait à tout va mais qui apparaissait comme nécessaire en matière de police des frontières. Le Conseil d'Etat fait considérablement progressé la protection des droits et libertés des administrés.

Les faits à l’origine de l’arrêt Belgacem

En l'espèce, M. Belgacem, résidant en France depuis sa naissance mais avait la nationalité algérienne. Le ministre de l'Intérieur prit le 16 mars 1988 un arrêté d'expulsion en s’appuyant sur l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.

M. Belgacem, ressortissant algérien, n'a aucune attache familiale avec le pays dont il possède la nationalité ; qu'il réside depuis sa naissance en 1958 en France où demeure sa famille composée de douze frères et soeurs dont il a, avec son frère aîné, assumé une partie de la charge à la suite du décès de son père en 1976.

Dans l’espèce, Mr. Belgacem a commis plusieurs vols en 1980 et 1982. Le juge doit donc vérifier que la mesure d'expulsion ne porte pas une atteinte excessive à sa vie privée et familiale.

La mesure d’expulsion avait donc été prise à l’encontre d’une personne qui, bien que de nationalité algérienne, avait toujours vécu en France et y avait établi l’essentiel de ses attaches personnelles et familiales.

La procédure devant les juridictions administratives

M. Belgacem décide alors de déférer l'arrêté devant le juge administratif. Le Tribunal Administratif de Paris, dans son jugement du 27 février 1989, rejette la demande d'annulation de M. Belgacem qui contestait que l'arrêté n'était pas en accord avec la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'homme (CESDH) et des Libertés fondamentales que la France avait signé en 1950 et plus précisément avec l'article 8 de cette Convention.

Sa requête ayant été rejetée, M. Belgacem fait appel devant le Conseil d'Etat.

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat les 29 mai 1989 et 29 septembre 1989, présentés pour M. Hamid Belgacem, demeurant 4 rue des Tertres à Bagneux (92000) ; M.

Après avoir entendu :

• le rapport de M. Errera, Conseiller d'Etat,
• les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de M. Hamid Belgacem,
• les conclusions de M.

La question juridique posée au Conseil d’État

La question qui se pose ici est de savoir si un étranger, peut recourir au droit international et notamment à l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'homme et des Libertés fondamentales pour l’appliquer en droit interne afin d'annuler son avis d'expulsion ?

L'enjeu était double : il s'agissait de déterminer si l'article 8 de la Convention pouvait être invoqué devant le juge administratif et de préciser l'intensité du contrôle exercé sur une mesure de police prise au nom de la protection de l'ordre public.

L’invocabilité de l’article 8 de la Convention européenne

Le Conseil d’Etat a jugé, dans son arrêt du 19 avril 1991, que l'article 8 de la CESDH pouvait être invoquée et que selon les termes de celui-ci ainsi que des faits de l'espèce, il a jugé que « eu égard à la gravité de l’atteinte portée à sa vie familiale, la mesure d’expulsion a excédé ce qui était nécessaire à l’ordre public ; que dans ces conditions, elle a été prise en violation de l’article 8 de la convention précitée. »

Cet article garantit le droit au respect de la vie privée et familiale de toutes les personnes. Il ne peut y être porté atteinte que pour garantir l'ordre public.

L’arrêt Belgacem a introduit pour la première fois l’application d’une règle internationale en droit interne au regard des mesure de police des étrangers (A) et a ainsi permis de développer une plus grande protection des administrés et, en l’espère, des étrangers.

Lorsqu'elle agit, l'Administration se doit de respecter certaines règles. Le juge administratif tire de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme un plein contrôle de proportionnalité.

Le contrôle de proportionnalité appliqué à l’expulsion

En effet, la Haute juridiction de l'ordre administratif introduit, pour la première fois, dans le domaine de la police des étrangers le plein contrôle de proportionnalité.

En clair, il s'agit pour le juge administratif d'apprécier si les atteintes portées à la vie privée et familiales du requérant ne sont pas excessives au regard de l'objectif de protection de l'ordre public.

Concrètement, le juge compare les avantages de la décision pour assurer le respect de l'ordre public et ses inconvénients au regard de la vie privée et familiale. S'il juge ces derniers excessifs pour maintenir l'ordre public, la décision est annulée. Et, inversement.

Ce contrôle est spécifique au pouvoir discrétionnaire. En effet, la Haute juridiction de l'ordre administratif accepte de modifier son contrôle c’est à dire de passer d’un contrôle minimum à un contrôle de proportionnalité ; cela veut dire que l’acte d’éloignement ne sera légal que si les menaces à l’ordre public que représente la présence de l’étranger en France ne sont pas supérieures à la protection de sa vie privée et familiale.

En effet, à la différence de la compétence liée, le juge ne contrôle pas, lorsqu'il est confronté au pouvoir discrétionnaire, la qualification juridique des faits opérée par l'Administration.

Les éléments pris en compte par le juge

Le juge relève d'abord que l'intéressé n'a aucune attache avec son pays d'origine. En effet, il réside en France depuis sa naissance en 1958 et il a assumé la charge de sa famille depuis la mort de son père.

L’expulsion aurait entraîné une rupture particulièrement importante avec son environnement familial et social. L’intéressé avait construit en France l’ensemble de sa vie personnelle et ne disposait d’aucune attache familiale dans le pays dont il possédait la nationalité.

Le juge doit donc vérifier que la mesure d'expulsion ne porte pas une atteinte excessive à sa vie privée et familiale.

La prise en compte des condamnations pénales

Si l'intéressé s'est rendu coupable de plusieurs vols en 1980 et 1982, il ressort des pièces du dossier que, compte tenu de son comportement, postérieurement aux condamnations prononcées à raison de ces faits, la mesure d'expulsion prise à l'encontre de M.

Les infractions commises n’ont donc pas été ignorées par le Conseil d’État. Elles ont été mises en balance avec le comportement postérieur de l’intéressé et avec l’intensité de ses attaches en France.

Ceci d'autant plus, que postérieurement aux différents vols, son comportement n'a plus posé de problème.

Le juge estime donc que la mesure porte à sa vie familiale une atteinte qui est excessive à ce qui est nécessaire à la défense de l'ordre public.

La solution retenue par le Conseil d’État

Eu égard à la gravité de l’atteinte portée à sa vie familiale, la mesure d’expulsion a excédé ce qui était nécessaire à l’ordre public ; que dans ces conditions, elle a été prise en violation de l’article 8 de la convention précitée.

Le Conseil d’État annule ainsi la mesure d’expulsion en raison de son incompatibilité avec l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M.

La portée jurisprudentielle de l’arrêt Belgacem

L’arrêt Belgacem a permis de développer une plus grande protection des administrés et, en l’espère, des étrangers.

Le Conseil d'Etat fait considérablement progressé la protection des droits et libertés des administrés.

La décision marque une étape essentielle dans l’évolution du contentieux des étrangers, car elle impose à l’administration et au juge de tenir compte de la situation personnelle de l’étranger et pas uniquement de la gravité abstraite des faits qui lui sont reprochés.

La légalité d’une mesure d’expulsion dépend donc d’une appréciation concrète de la situation. Le juge prend notamment en considération la durée de présence en France, l’existence de liens familiaux, l’absence d’attaches dans le pays d’origine, le comportement de l’intéressé et la nécessité réelle de préserver l’ordre public.

La distinction entre l’arrêt Belgacem et l’OQTF contemporaine

L’arrêt Belgacem concerne une mesure d’expulsion prise en 1988 sur le fondement de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France. Il ne s’agit donc pas, dans son contexte d’origine, d’une obligation de quitter le territoire français au sens de la réglementation contemporaine.

La décision d'éloignement ou d'obligation de quitter le territoire français est prise par le préfet, notamment en cas de refus de délivrance de titre de séjour ou de séjour irrégulier: titleContent en France.

L’OQTF constitue aujourd’hui une mesure administrative distincte de l’expulsion, même si les deux mécanismes peuvent soulever des questions comparables au regard du respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 8 de la Convention européenne.

La réglementation varie selon que vous êtes obligé de quitter le territoire français dans un délai de 30 jours ou sans délai.

L’OQTF avec un délai de départ volontaire de 30 jours

Si vous êtes concerné, la décision vous oblige à quitter la France par vos propres moyens dans un délai de 30 jours.

La notion de départ volontaire implique que vous devez vous organiser en vue de votre départ. Mais vous devez partir absolument avant le délai fixé afin que la décision d'éloignement soit exécutée.

Vous êtes concerné par l'OQTF dans un délai de 30 jours si vous êtes dans l'une des situations suivantes :

• Vous êtes entré irrégulièrement en France (ou dans l'espace Schengen) et vous n'avez pas de titre de séjour
• Vous êtes entré régulièrement en France, mais vous y êtes resté au-delà de la durée de validité de votre visa (ou, si vous êtes dispensé de visa, vous êtes resté plus de 3 mois après votre entrée en France)
• Votre récépissé de demande de titre de séjour ou votre autorisation provisoire de séjour n'a pas été renouvelé ou vous a été retiré
• Votre titre de séjour vous a été retiré, refusé ou n'a pas été renouvelé ou vous n'avez plus le droit de rester en France
• Vous n’avez pas demandé le renouvellement de votre titre de séjour et êtes resté en France après la date de fin de validité
• Vous représentez une menace pour l'ordre public: titleContent et résidez en France depuis moins de 3 mois
• Vous travaillez sans autorisation de travail et résidez en France depuis moins de 3 mois.

À noter Si vous êtes demandeur d'asile, que votre demande de protection a été définitivement rejetée et que vous ne pouvez pas être autorisé à rester en France à un autre titre,le préfet doit prendre à votre encontre une OQTFdans un délai de 15 jours.

La mesure est prise après vérification du droit au séjour, en tenant notamment compte de la durée de présence de l'étranger sur le territoire français, de la nature et de l'ancienneté de ses liens avec la France et des considérations humanitaires.

À titre exceptionnel, le préfet peut prolonger ce délai si votre situation le justifie (ancienneté de votre séjour en France, scolarisation de vos enfants, etc.).

Notification et motivation

La décision est prise par le préfet de votre département (par le préfet de police, à Paris).

Elle vous est notifiée: titleContent et doit être argumentée sur le fond, c'est-à-dire exposer les fondements de la décision en droit et dans les faits.

La motivation n'est toutefois pas nécessaire en cas de refus de délivrance, de renouvellement ou de retrait de votre titre de séjour. La motivation contenue dans la décision de refus ou de retrait (qui est une décision différente de celle sur l'OQTF) suffit.

La décision fixe également le pays où vous serez renvoyé si vous ne quittez pas volontairement la France dans le délai fixé.

Vous pouvez consulter les principaux éléments de votre dossier. Renseignez-vous auprès de la préfecture pour connaître les démarches permettant l'accès au dossier.

Départ volontaire et obligations pendant le délai

Vous avez 30 jours à partir de la notification de la décision pour partir de vous-même.

Vous pouvez demander une aide au retour volontaire.

Vous devez en faire la demande auprès du préfet qui a pris la décision.

À l'inverse, ce délai peut être supprimé par le préfet si votre situation change (par exemple, si vous risquez de prendre la fuite). Dans ce cas, une nouvelle OQTF sans délai vous est directement remise (à la préfecture ou par un policier notamment à l'occasion d'une retenue pour vérification de votre droit au séjour).

Pendant le délai, le préfet peut exiger que vous vous présentiez en préfecture ou au commissariat ou à la gendarmerie.

Vous devez informer l'administration de vos démarches en vue de votre départ. Votre passeport ou tout autre document d’identité ou de voyage peuvent vous être retirés en échange d’un récépissé. Ce récépissé vaut justification d’identité et mentionne le délai accordé pour votre départ.

Conséquences de l’absence de départ

À la fin du délai de 30 jours, vous devez avoir quitté la France par vos propres moyens.

Si vous êtes toujours en France passé ce délai, vous pouvez être placé en centre de rétention ou assigné à résidence. Le préfet vous notifie: titleContent une interdiction de retour en France (IRTF).

C'est l'administration française qui organisera alors votre départ.

Le délai d'exécution d'une OQTF est de 3 ans. L'étranger doit respecter la mesure d'éloignement.

L’OQTF sans délai de départ volontaire

La décision vous oblige à quitter le territoire très rapidement, sans délai, à partir de la notification: titleContent de la décision.

Vous êtes concerné par l'OQTF sans délai si vous vous trouvez dans l'une des situations suivantes :

• Vous représentez une menace pour l'ordre public: titleContent
• Vous faites l'objet d'un refus de délivrance ou de renouvellement de votre titre de séjour pour fraude ou en raison du caractère manifestement infondé de votre demande
• Vous risquez de prendre la fuite.

Vous devez quitter immédiatement la France par vos propres moyens.

L'administration ne peut pas vous obliger à quitter la France si vous vous êtes mineur. Mais si vos parents font l'objet d'une telle mesure, vous pouvez être éloigné avec eux.

Attention L'OQTF sans délai de départ est automatiquement assortie d'une interdiction de retour sur le territoire. Cette décision d'interdiction peut s'appliquer jusqu'à un délai de 5 ans et en cas de menace grave pour l'ordre public: titleContent, jusqu'à 10 ans. Des circonstances humanitaires peuvent toutefois justifier que l'autorité administrative ne prononce pas d'interdiction de retour.

Départ et placement sous contrainte

Vous devez quitter la France sans délai par vos propres moyens.

Si vous ne quittez pas la France, vous pouvez être placé en centre de rétention ou assigné à résidence.

C'est l'administration française qui organisera alors votre départ.

Vous êtes éloigné à destination d'un des pays suivants :

• Pays d'origine (sauf si votre vie ou votre liberté y sont menacées ou si vous êtes exposés à la torture, à des peines ou traitements inhumains ou dégradants)
• Dernier pays qui vous a délivré un document de voyage en cours de validité
• Autre pays dans lequel vous pouvez être légalement admis.

Les recours contre une mesure d’éloignement

Un recours est possible.

Vous pouvez contester l'OQTF en elle-même.

Vous pouvez en plus contester toutes les mesures annexes suivantes :

• Refus de titre de séjour (parce que vous estimez que vous pouvez être régularisé)
• Interdiction de retour en France (IRTF)
• Décision fixant le pays de renvoi (par exemple, si vous estimez que vous courrez un risque dans ce pays).

Les délais varient selon que vous êtes assigné à résidence ou en rétention administrative ou non.

En cas d’assignation à résidence

Vous devez former votre recours dans les 7 jours qui suivent la notification: titleContent de l'OQTF.

Le recours est jugé en procédure spéciale accélérée par un juge unique, dans un délai de 15 jours à partir de l'introduction du recours.

En cas de rétention administrative

Vous devez former votre recours dans les 48 heures qui suivent la notification: titleContent de l'OQTF.

Le recours est jugé en procédure prioritaire par un juge unique, dans un délai de 96 heures à compter de la fin du délai de recours.

Tribunal administratif compétent

Le recours doit être déposé auprès du tribunal administratif territorialement compétent pour la préfecture qui a pris la décision d'éloignement.

Si vous êtes placé en rétention ou assigné à résidence, le recours doit être déposé auprès du tribunal administratif dont dépend le lieu de rétention ou d'assignation.

Il y a 2 exceptions :

• Si vous êtes placé au centre de rétention de Metz, le recours doit être déposé auprès du tribunal administratif de Nancy.
• Si vous êtes placé au centre de rétention n°3 du Mesnil-Amelot, le recours doit être déposé auprès du tribunal administratif de Montreuil.

À savoir Le recours à ce stade est suspensif, c'est-à-dire que vous ne pouvez pas être éloigné tant que le tribunal administratif l'examine.

Assistance d’un avocat

La présence d'un avocat n'est pas obligatoire. Vous pouvez cependant être assisté par un avocat de votre choix ou demander au tribunal qu'il vous en soit désigné un d'office.

Vous pouvez, dans les meilleurs délais, avertir votre avocat, le consulat de votre pays d'origine ou une personne de votre choix.

Vous pouvez prendre connaissance des principaux éléments de votre dossier. Renseignez-vous auprès de la préfecture pour connaître les démarches permettant son accès.

Les effets du jugement du tribunal administratif

Le tribunal administratif peut annuler ou confirmer la décision prise par le préfet.

Lorsque la décision est annulée

Le tribunal administratif peut annuler l'OQTF ou une ou plusieurs mesures l'accompagnant.

S'il annule l'OQTF, toutes les autres mesures prennent fin (décision refusant le délai de départ volontaire, décision fixant le pays de renvoi et éventuellement interdiction de retour, placement en rétention ou assignation à résidence). La préfecture vous remet alors une autorisation provisoire de séjour, dans l'attente d'un réexamen de votre dossier.

S'il annule la seule interdiction de retour, votre éloignement peut se poursuivre, mais vous pourrez revenir en France avec un visa en règle.

S'il annule la seule décision fixant le pays de renvoi, vous pouvez être assigné à résidence.

Lorsque la décision est confirmée

Si le tribunal administratif confirme la décision du préfet, vous devez quitter la France.

Toutefois, si vous êtes dans l'impossibilité de regagner votre pays, une mesure d'assignation à résidence peut être prise.

L’appel

Vous pouvez faire appel en cas de rejet de votre recours. Toutefois, l'appel ne suspend pas l'exécution de l'OQTF. Vous pouvez donc être renvoyé dans votre pays même si le juge d'appel ne s'est pas encore prononcé.

Le délai d'appel est d'1 mois à partir de la notification: titleContent du jugement du tribunal.

Il doit être déposé devant la cour administrative d'appel dont dépend le tribunal qui a rendu la décision (la cour concernée est indiquée dans la notification du jugement).

Le lien entre l’arrêt Belgacem et le contentieux actuel des éloignements

L’article 8 de la Convention européenne demeure un fondement essentiel dans le contentieux des mesures d’éloignement. La protection de la vie privée et familiale n’interdit pas toute expulsion ou toute OQTF, mais elle oblige l’administration et le juge à apprécier concrètement la proportionnalité de la mesure.

La mesure est prise après vérification du droit au séjour, en tenant notamment compte de la durée de présence de l'étranger sur le territoire français, de la nature et de l'ancienneté de ses liens avec la France et des considérations humanitaires.

Cette méthode rejoint directement le raisonnement suivi dans l’arrêt Belgacem : la durée de présence en France, l’intensité des liens familiaux, l’absence d’attaches dans le pays d’origine et le comportement postérieur aux condamnations peuvent être déterminants.

L’arrêt Belgacem ne signifie donc pas qu’un étranger ne peut jamais être éloigné en raison de ses attaches en France. Il signifie que l’administration doit mettre en balance la nécessité de l’éloignement avec la gravité de l’atteinte portée à la vie privée et familiale, et que le juge peut censurer une mesure lorsque cette atteinte est excessive.

Les éléments à examiner dans un recours fondé sur l’article 8

Un recours fondé sur l’article 8 de la Convention européenne peut notamment s’appuyer sur les éléments suivants :

• la durée de présence en France ;
• la date d’arrivée et les conditions de résidence ;
• la présence de parents, de frères et soeurs ou d’enfants en France ;
• l’intensité et l’ancienneté des relations familiales ;
• l’absence d’attaches familiales et personnelles dans le pays d’origine ;
• la dépendance matérielle ou affective au sein de la famille ;
• l’insertion sociale et professionnelle ;
• la nature, l’ancienneté et la gravité des infractions éventuellement commises ;
• le comportement postérieur aux condamnations ;
• les considérations humanitaires propres à la situation.

Dans le cas de M. Belgacem, l’ensemble de ces circonstances a conduit le Conseil d’État à considérer que l’expulsion constituait une atteinte excessive à sa vie familiale au regard de l’objectif de maintien de l’ordre public.

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